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國家天然氣政策演變史
日期：2021-11-26 11:06:24
來源：來源：天然氣新時代
作者：企業(yè)管理部 崔延?xùn)|
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從2015年至2018年9月5日，共計24份與天然氣密切相關(guān)的國家政策文件（含2012年的《天然氣利用政策》），旨在梳理國家天然氣體制改革的基本思路和演變路徑，嘗試預(yù)測后續(xù)的政策走向和改革方向。
1、天然氣利用政策
發(fā)文者：國家發(fā)改委
發(fā)文時間：2012年10月14日
政策要點：
（1）定義天然氣范圍：國產(chǎn)天然氣、頁巖氣、煤層氣、煤制氣、進口管道天然氣和液化天然氣（LNG）
（2）五類用戶：城市燃氣、工業(yè)燃料、天然氣發(fā)電、天然氣化工和其他
（3）四類優(yōu)先順序：優(yōu)先類、允許類、限制類、禁止類
點評：
雖然是6年的前的文件，但直至今日，其規(guī)定的天然氣范圍、用戶分類、用氣優(yōu)先順序仍是后續(xù)政策的制定依據(jù)。
在其“保障措施”條款中，已經(jīng)提出了建設(shè)儲調(diào)能力、設(shè)施開放、按合同供氣、季節(jié)價格、可中斷用戶調(diào)峰等內(nèi)容，這都是當下熱議并逐步落地的政策。
《天然氣利用政策》的第一版是2007年的，2017年有第三版的征求意見稿流出，但至今仍未正式出臺，故現(xiàn)行版是2012版第二版。
文件不長，全文7頁，建議天然氣行業(yè)所有同仁都看看。新版出臺后，要特別關(guān)注，這是行業(yè)的基礎(chǔ)性文件。
2、關(guān)于理順非居民用天然氣價格的通知
發(fā)文者：國家發(fā)改委
發(fā)文時間：2015年2月14日
政策要點：
（1）非居民門站價“存量氣”和“增量氣”并軌，增量氣價降0.44元/方，存量氣價升0.04元/方。
（2）直供用戶氣價放開試點，由供氣企業(yè)和用戶協(xié)商。
點評：
天然氣價改在2011年就開始在兩廣試點，定價方法從“成本加成法”改為“市場凈回值法”。
本文件出臺后，非居民門站價再無“存量氣”和“增量氣”之分，實行“一省一價”。增量氣降4毛4，對下游市場開發(fā)是個利好。
直供氣價放開也是首次得到國家政策確認，是后面幾年直供愈演愈烈的肇端，對城燃公司沖擊很大。
3、關(guān)于推進價格機制改革的若干意見
發(fā)文者：中共中央、國務(wù)院
發(fā)文時間：2015年10月12日
政策要點：
（1）縮小政府定價范圍：除“重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)”外，都由市場定價。
（2）推行天然氣價格改革：加快放開氣源和銷售價格；按照“準許成本加合理收益”原則，合理制定天然氣管網(wǎng)輸配價格。
（3）加強政府價格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法。
點評：
本文件是中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的，是我國最高級別的政策文件，是全國價格機制改革的綱領(lǐng)性文件，天然氣僅是其中一項具體內(nèi)容。
天然氣氣源和銷售價格在該政策出臺之后放開節(jié)奏加快，到2018年9月，僅剩管輸氣門站價和用戶側(cè)民用價還是政府定價。
該文件對天然氣行業(yè)的最重要影響是加強“價格監(jiān)審”和“反壟斷”，長輸管線管輸費明確定價、省網(wǎng)降管輸費、城燃公司規(guī)定7%的收益率、燃氣行業(yè)反壟斷調(diào)查和處罰日益增多等等，源頭都是本文件。
4、關(guān)于降低非居民用天然氣門站價格并進一步推進價格市場化改革的通知
發(fā)文者：國家發(fā)改委
發(fā)文時間：2015年11月18日
政策要點：
（1）非居民用氣門站價降0.7元/方。
（2）非居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理。
（3）抓緊建立居民階梯氣價制度，確保年內(nèi)（2015）出臺。
（4） 用2-3年時間全面實現(xiàn)非居民用氣的公開透明交易（上海交易中心）。
點評：
這是3號文件在天然氣行業(yè)氣源端的具體執(zhí)行政策。天然氣價改的文件在此之前和之后都有，這是實際效果最大的一份！
門站價直降7毛錢，讓大規(guī)模推行“煤改氣”、分布式能源項目的經(jīng)濟可行性增強，對消費側(cè)增長的促進作用立竿見影。全國天然氣消費增速從2015年的3.4%，驟增至2016年的9%、2017年的11%。
到目前，基準門站價管理和居民階梯氣價制度的要求，已基本完成；非居用氣雖然還未做到全面“公開透明交易”，但上海交易中心的地位日益重要。
5、關(guān)于加強地方天然氣輸配價格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知
發(fā)文者：國家發(fā)改委
發(fā)文時間：2016年8月26日
政策要點：
（1）要求各省出臺具體辦法，降低省內(nèi)管道輸配氣價格，減少中間環(huán)節(jié)，不準用“統(tǒng)購統(tǒng)銷”增加收費。
（2）要求各省加強成本監(jiān)審，整頓規(guī)范收費行為。
點評：
這是一份承上啟下的文件，既是前述3號文件的落地，也是后續(xù)國家發(fā)改委和各省出臺限制輸配氣價、加強成本監(jiān)審的源頭。
按文件原文表述，高額的省管網(wǎng)管輸費，特別是那種“三連站”收費模式，是本文件的重點治理對象。
6、頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）
發(fā)文者：國家能源局
發(fā)文時間：2016年9月14日
政策要點：
（1）截止2015年底，全國探明頁巖氣地質(zhì)儲量5441億方，2015年產(chǎn)量45億方，2020年目標300億方，2030年800-1000億方。
（2）列明了頁巖氣開發(fā)面臨的困難、應(yīng)對措施和重點區(qū)塊；明確了“十三五”期間國家繼續(xù)補貼，前三年0.3元/方，后兩年0.2元/方。
點評：
本規(guī)劃制定時，正是國內(nèi)天然氣價格最低、市場較為低迷的時候，故整體風(fēng)格比較保守務(wù)實。關(guān)心頁巖氣的同仁可以重點關(guān)注。
2018年9月5日，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》中明確：對非常規(guī)天然氣開發(fā)的國家補貼政策延續(xù)至“十四五”。
7、天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）和 定價成本監(jiān)審辦法（試行）
發(fā)文者：國家發(fā)改委
發(fā)文時間：2016年10月9日
政策要點：
（1）從2017年開始，有效期5年。針對跨省長輸管線按照“準許成本加合理收益”的原則，由國家價格主管部門確定管輸費。
（2）按負荷率75%對應(yīng)的稅后全投資收益率8%確定管輸費。
（3）“成本監(jiān)審辦法”詳細列示了可以計入和不可以計入成本的科目。
（4）提出供氣企業(yè)須將管道業(yè)務(wù)獨立出來，至少要做到“財務(wù)單獨核算”；提出需定期公示成本和運營數(shù)據(jù)的要求。
點評：
這也是3號文件在天然氣行業(yè)的具體執(zhí)行政策。4號文件針對氣源側(cè)，本文件針對長輸管線管輸費，5號文件針對省管網(wǎng)。
本文件的意義重大，其后兩年各省出臺的地方輸配價格管理辦法都是參照本辦法的原則和思路，都采用了“準許成本加合理收益”的模式確定輸配價格，對成本科目的確認，也幾乎是照搬本辦法。
8、生物質(zhì)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃
發(fā)文者：國家能源局
發(fā)文時間：2016年10月28日
政策要點：
（1）總結(jié)了截止2015年底，我國生物質(zhì)能的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，對比了全球生物質(zhì)能發(fā)展數(shù)據(jù)。
（2）按照四大類別和優(yōu)先順序確定了生物質(zhì)天然氣、生物質(zhì)成型燃料、生物質(zhì)發(fā)電、生物質(zhì)液體燃料的“十三五”發(fā)展目標。
（3）特別列出“投資估算”預(yù)計“十三五”期間新增投資額為2000億元。
點評：
本規(guī)劃制定時，正是國內(nèi)天然氣價格最低、市場較為低迷的時候，故整體風(fēng)格比較保守務(wù)實。關(guān)心生物質(zhì)能源的同仁可以重點關(guān)注。
2018年1月和8月，國家能源局分別下發(fā)有關(guān) “生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)”和“生物天然氣國家級示范項目的文件，說明國家仍然重視生物質(zhì)能開發(fā)，但離規(guī)?；?、商業(yè)化運作還有較大距離。
9、煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃
發(fā)文者：國家能源局
發(fā)文時間：2016年11月24日
政策要點：
（1）總結(jié)了截止2015年底，我國煤層氣（煤礦瓦斯）的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題。2015年，兩者合計利用量約100億方。
（2）提出煤層氣（煤礦瓦斯） 2020年目標為利用量約200億方；明確了重點區(qū)塊和推進措施。
點評：
該規(guī)劃制定時，正是國內(nèi)天然氣價格最低、市場較為低迷的時候，故整體風(fēng)格比較保守務(wù)實。關(guān)心煤層氣、煤礦瓦斯的同仁可以重點關(guān)注。
10、天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃
發(fā)文者：國家發(fā)改委、國家能源局
發(fā)文時間：2016年12月24日
政策要點：
（1）總結(jié)了截止2015年底，我國天然氣行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題。
（2）分析“十三五”天然氣行業(yè)發(fā)展的機遇和挑戰(zhàn)，確定了指導(dǎo)思想、基本原則、四大方面重點任務(wù)（氣源、管網(wǎng)、儲調(diào)設(shè)施、市場利用）和保障措施。
（3）市場利用四大工程：大氣污染治理重點地區(qū)氣化工程、天然氣發(fā)電及分布式能源工程、交通領(lǐng)域氣化工程、節(jié)約替代工程。
（4）2020年重要指標：天然氣占一次能源消費比重力爭提高到10%左右；保供能力3600億方；國家干線增加4萬公里達到10萬公里，輸氣能力4000億方；地下儲氣庫工作氣量148億方；天然氣發(fā)電裝機規(guī)模達到1.1 億千瓦以上；氣化各類車輛約1000 萬輛，配套建設(shè)加氣站超過1.2 萬座，船用加注站超過200 座。
（5）小亮點：第25頁天然氣與煤炭等環(huán)保排放的比較數(shù)據(jù)（常寫報告的同學(xué)請留意，這是國家的計算口徑，直接用，不會錯?。?；附件的長輸管線規(guī)劃。
（6）對天然氣的定位：是中國能源轉(zhuǎn)型最為重要和現(xiàn)實的抓手。
點評：
這是行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性文件，國家確立的天然氣在“十二五”期間的發(fā)展目標和重點工作方向?？赡苡行┚唧w小指標，2020年不一定能完全實現(xiàn)，但大數(shù)據(jù)、大方向是要完成的。2017和2018年出臺的政策，都是在本規(guī)劃的框架和目標內(nèi)走的。
建議天然氣從業(yè)人員都認真讀讀。
11、能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃
發(fā)文者：國家發(fā)改委、國家能源局
發(fā)文時間：2016年12月26日
政策要點：
（1）總結(jié)了截止2015年底，我國能源行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和所獲成績。
（2）分析“十三五”國際國內(nèi)能源行業(yè)的發(fā)展趨勢，面臨的問題和挑戰(zhàn)，確定了指導(dǎo)思想、基本原則、政策取向、主要目標和主要任務(wù)。
（3）2020年重要指標：能源消費總量50 億噸標煤以內(nèi)，煤炭消費總量41 億噸以內(nèi)；全社會用電量預(yù)期為6.8 — 7.2 萬億千瓦時；能源自給率保持在80%以上；非化石能源消費比重提高到15%以上，天然氣消費比重力爭達到10%，煤炭消費比重降低到58%以下；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2015 年下降15%，煤電平均供電煤耗下降到每千瓦時310 克標準煤以下，電網(wǎng)線損率控制在6.5%以內(nèi)；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2015 年下降18%。
（4）有關(guān)天然氣的具體表述：判斷到2030年，天然氣將成為全球第一大能源；拓展天然氣消費市場，城市“煤改氣”450億方，加快建設(shè)天然氣分布式能源項目和天然氣調(diào)峰電站，2020年氣電裝機規(guī)模達到1.1 億千瓦； 2020年主要目標與《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》一致。
點評：
這是中國能源行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和綱領(lǐng)性文件，體現(xiàn)了國家能源戰(zhàn)略方向。
本規(guī)劃制定的2020年發(fā)展目標，分為“預(yù)期性”和“約束性”兩類，比如煤炭降到58%以下就是約束性指標，即減煤目標是硬指標。
關(guān)于農(nóng)村清潔能源和“煤改氣”的提法比較意思：在《能源規(guī)劃》中提到“煤改氣”前面一定冠有“城市”，在“大力發(fā)展農(nóng)村清潔能源”一段中，完全沒提天然氣。而在《天然氣規(guī)劃》中卻有“在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等農(nóng)村地區(qū)燃氣管網(wǎng)覆蓋的地區(qū)推動天然氣替代民用散煤，其他農(nóng)村地區(qū)推動建設(shè)小型LNG 儲罐替代民用散煤” 。這說明，兩份文件的起草者，在“農(nóng)村煤改氣”的問題上還是有分歧的。盡管2017年京津冀“農(nóng)村煤改氣”搞的轟轟烈烈，筆者對此還是持保留態(tài)度。
雖然全文有45頁，還是建議能源行業(yè)從業(yè)人員都認真讀讀，至少認真讀您所在細分行業(yè)的相關(guān)內(nèi)容。
12、能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略（2016—2030）
發(fā)文者：國家發(fā)改委、國家能源局
發(fā)文時間：2016年12月29日
政策要點：
（1）2030年重要指標：能源消費總量控制在60 億噸標準煤以內(nèi)，非化石能源占能源消費總量比重達到20%左右，天然氣占比達到15%左右，新增能源需求主要依靠清潔能源滿足；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005 年下降60%－65%，二氧化碳排放2030 年左右達到峰值并爭取盡早達峰。
（2）清潔低碳，安全高效是中國的能源戰(zhàn)略。
點評：
11號文件《能源規(guī)劃》的目標設(shè)定到2020年，是近期規(guī)劃。
本條《能源革命戰(zhàn)略》主要是設(shè)計到2030年的能源遠景目標和發(fā)展戰(zhàn)略，更加宏觀，更加長遠，對能源領(lǐng)域需要長期研究的新技術(shù)、需要長期努力才能攻克的老問題等方面論述比較詳細，是中長期規(guī)劃。
建議，參照11號《能源規(guī)劃》同步閱讀。
13、關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見
發(fā)文者：中共中央、國務(wù)院
發(fā)文時間：2017年5月21日
政策要點：
（1）主要分為四大部分：指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。
（2）油氣體制改革的基本原則和總體思路是：問題導(dǎo)向和市場化方向。
（3）八大重點任務(wù)：一、完善并有序放開油氣勘查開采（針對國內(nèi)上游開采，鼓勵非國有資本進入）；二、完善油氣進出口管理（這條只講了油，完全沒提氣的事兒）；三、改革油氣管網(wǎng)運營機制（要求管網(wǎng)獨立、對第三方主體公平開放）；四、深化下游競爭性環(huán)節(jié)改革（加大天然氣市場開發(fā)，終端配售環(huán)節(jié)鼓勵公平競爭）；五、改革油氣產(chǎn)品定價機制（非居民氣價市場化，交易中心市場化定價機制，管輸費成本監(jiān)審和價格管制）；六、深化國有油氣企業(yè)改革（混改，專業(yè)化公司）；七、完善油氣儲備體系（天然氣調(diào)峰政策和分級儲備調(diào)峰機制，寫的很詳細）；八、強調(diào)安全和環(huán)保。
點評：
筆者一直沒有找到文件原文，公開渠道能查到的只有新華社發(fā)的一篇新聞通稿。上述“政策要點”摘錄即來自該通稿。不過，從內(nèi)容來看，通稿應(yīng)該已經(jīng)將文件的核心內(nèi)容都披露出來了。
和3號文件一樣，本文件也是中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的，是我國最高級別的政策文件，是未來5年油氣行業(yè)體制改革的綱領(lǐng)性文件，后續(xù)其他政策都是本文件的具體執(zhí)行和落地。
該文件的重要性、對行業(yè)深遠影響的意義，不再贅述。通稿全文不過2000字多一點，建議油氣行業(yè)同仁都要認真研讀！
因為是“油氣體制改革”，油和氣的內(nèi)容一起寫的，這是該文件的最大不足?！爸笇?dǎo)思想、基本原則、總體思想”可以共用，至少“重點任務(wù)”部分應(yīng)該分開。油和氣，全產(chǎn)業(yè)鏈來看，差異很大，有各自特點和問題，放在一起，不合適。這或者說明，在國家層面天然氣還沒重要到成為獨立能源種類的地位；或者說明，國家政策的擬定者不認為油和氣兩個行業(yè)的差異很大。
具體到天然氣行業(yè)，諸如管網(wǎng)獨立、非居民氣價市場化、管輸費監(jiān)管、儲調(diào)政策、點供直供合法化等行業(yè)熱議問題，文件都有具體表述和改革要求，后續(xù)政策都是在這個框架里展開的。有的已經(jīng)有具體政策出臺，本文后面詳述；有的暫時只有傳聞，靴子還未落地。
14、關(guān)于加強配氣價格監(jiān)管的指導(dǎo)意見
發(fā)文者：國家發(fā)改委
發(fā)文時間：2017年6月20日
政策要點：
（1）將城鎮(zhèn)燃氣管網(wǎng)定義為“網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)”，配氣價格需要政府強監(jiān)管。
（2）配氣價定價原則為“準許成本加合理收益”，與長輸管線、省網(wǎng)的管輸費定價原則一致。
（3）確定準許成本和收益率的原則和個別具體參數(shù)，如：供銷差5%以下，三年內(nèi)降至4%以下；固定資產(chǎn)30年折舊；全投資稅后收益率7%（長輸管線是8%）等。
（4）最低氣量確認原則；價格3年期動態(tài)調(diào)整；如價格上調(diào)有壓力，地方政府可以不調(diào)或少調(diào)。
（5）對城燃公司延伸服務(wù)加強價格和成本監(jiān)審。
（6）要求各省在2018年6月底前出臺具體辦法。
點評：
這也是前述3號價格改革文件在天然氣行業(yè)的具體執(zhí)行政策。4號文件針對氣源側(cè)，，5號文件針對省網(wǎng)管輸費，7號文件針對長輸管線管輸費，本文件針對城燃配氣價，產(chǎn)業(yè)鏈就全了。
相比7號文件對長輸管線管輸費的詳細規(guī)定，本文件更多的是原則性規(guī)定，但幾個核心參數(shù)還是給出了具體值。
各省的具體細則，由省里來定。據(jù)已經(jīng)出臺的各省文件來看，全都是參照7號文件的具體規(guī)定擬定的。
城燃公司要重視本文件，更要認真學(xué)習(xí)企業(yè)所在省份的具體規(guī)定。
15、加快推進天然氣利用的意見
發(fā)文者：國家發(fā)改委、國家能源局等13個部委局
發(fā)文時間：2017年6月23日
政策要點：
（1）下游重點應(yīng)用領(lǐng)域：北方地區(qū)冬季清潔取暖、工業(yè)和民用“煤改氣”、天然氣調(diào)峰發(fā)電、天然氣分布式、天然氣車船。
（2）天然氣定位：我國現(xiàn)代清潔能源體系的主體能源之一。
（3）發(fā)展目標：2020 年，一次能源中的占比10%，儲氣庫工作氣量148 億方；2030年，一次能源中的占比15%，儲氣庫工作氣量350 億方。（與10號、11號、12號三份發(fā)展規(guī)劃的數(shù)據(jù)一致）
（4）改革方向：天然氣價格市場化；氣電價格聯(lián)動；客戶自主選擇氣源和供氣路徑（直供點供的政策依據(jù)）；管網(wǎng)、接收站等設(shè)施開放；儲氣調(diào)峰責(zé)任，互聯(lián)互通。
點評：
這是一份尷尬的文件。
起草的時候，2017年的氣荒還沒發(fā)生；前述13號中央和國務(wù)院的“體制改革的若干意見”剛剛出臺，還沒來的及引用。
所以，雖然只過去了一年的時間，再回頭看這份文件的感覺是：大方向都對，但具體表述和實際情況已經(jīng)有較大出入。比如，對儲氣調(diào)峰責(zé)任的劃分等。
特別是2018年9月5日國務(wù)院的文件（稍后詳述），相當于本文件的更新版和升級版。
16、關(guān)于進一步加強壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的意見
發(fā)文者：國家發(fā)改委
發(fā)文時間：2017年8月23日
政策要點：
（1）定義壟斷行業(yè)，并列舉常見行業(yè)。與天然氣相關(guān)的有：天然氣管道運輸、居民供水供氣供熱。
（2）壟斷行業(yè)定價辦法是“準許成本+合理收益”；定價思路為“準確核定成本、科學(xué)確定利潤、嚴格進行監(jiān)管”。
（3）與天然氣相關(guān)的具體表述：一、強化省內(nèi)短途管道運輸和配氣價格監(jiān)管，加快落實輸配氣價格監(jiān)管要求，全面梳理天然氣各環(huán)節(jié)價格，2018年底前各地要建立起輸配環(huán)節(jié)定價辦法、成本監(jiān)審辦法，重新核定省內(nèi)短途管道運輸價格，制定獨立配氣價格，降低偏高輸配價格。二、開展城鎮(zhèn)供氣成本監(jiān)審，完善居民用氣價格機制，優(yōu)化居民用氣階梯價格制度，減少交叉補貼。推進北方地區(qū)清潔供暖，落實煤熱、氣熱價格聯(lián)動機制，開展供熱成本監(jiān)審，按照“多用熱、多付費”原則，逐步推行基本熱價和計量熱價相結(jié)合的兩部制價格制度，合理引導(dǎo)熱力消費。
點評：
這也是前述3號中央價格改革文件的落實文件，并不只針對天然氣行業(yè)，是對所有壟斷行業(yè)價格改革推進較慢事項的一次督促和提醒。
天然氣行業(yè)，之前的4號、5號、7號、14號文件已經(jīng)做了詳細規(guī)定，本文件主要是督促和提醒各地方政府，抓緊出臺針對省網(wǎng)和城燃的價格監(jiān)管辦法。
17、關(guān)于核定天然氣跨省管道運輸價格的通知
發(fā)文者：國家發(fā)改委
發(fā)文時間：2017年8月29日
政策要點：
（1）規(guī)定了中石油8家、中石化2家等共13家跨省長輸管線的管輸費。
（2）定價單位為“元/千立方米*公里”。
點評：
這是根據(jù)前述7號文件，國家對長輸管線管輸費的具體定價表。
文件正文只有半頁，核心是附件那一頁表格，上面列明了當時幾乎全部已經(jīng)投運的長輸管線所屬公司、管徑和定價。
國家發(fā)改委一邊在督促各省盡快出臺對省網(wǎng)和城燃的輸配價格監(jiān)管辦法，一邊“快速”（7號文件到17號文件用了11個月）出臺長輸管線管輸費的價格表。
18、關(guān)于降低非居民用天然氣基準門站價格的通知
發(fā)文者：國家發(fā)改委
發(fā)文時間：2017年8月29日
政策要點：
（1）非居民用氣基準門站價格每千立方米降低100元。
點評：
本文件非常簡單：因為增值稅率從13%降到11%，且長輸管線成本監(jiān)審有效果，故非居門站價降1毛。
19、關(guān)于加快儲氣設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機制的意見
發(fā)文者：國家發(fā)改委、國家能源局
發(fā)文時間：2018年4月26日
政策要點：
（1）2020年儲氣能力要求：供氣企業(yè)年合同量的10%；地方政府本地3天平均用量；城燃企業(yè)年售氣量的5%；三者不可重復(fù)計算。
（2）責(zé)任明確：供氣企業(yè)負責(zé)季節(jié)（月）調(diào)峰和應(yīng)急；地方政府負責(zé)協(xié)調(diào)確定日調(diào)峰責(zé)任主體；城燃企業(yè)負責(zé)小時調(diào)峰。
（3） 多層次儲氣調(diào)峰體系：地下儲氣庫、沿海LNG 接收站為主；內(nèi)陸LNG 儲罐為輔；這兩者計入儲氣能力指標計算范圍。氣田調(diào)峰、可中斷供應(yīng)、可替代能源和其他調(diào)節(jié)手段作為補充，不計入儲氣能力指標。管網(wǎng)互聯(lián)互通為支撐。
（4）市場化機制：強調(diào)按合同供氣，上游不多供，多供另議價；儲氣調(diào)峰氣價自主定價；儲氣設(shè)施投資主體多元，解決儲氣能力手段多元；大用戶可自行建設(shè)儲氣設(shè)施；提出“輔助市場”概念。
（5）加強監(jiān)管：如完不成相應(yīng)儲氣能力建設(shè)，對城燃公司可能危及特許經(jīng)營權(quán)；對上游供氣企業(yè)縮減市場份額；對地方政府問責(zé)約談。
（6）配套政策：儲氣庫中央財政補貼/補助；接收站增值稅返還；強化用地保障；加快項目審批。
點評：
2014年，國家就出臺了一系列天然氣儲調(diào)政策，但進展緩慢。2017年冬季氣荒，引起了國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，主管部門在大力解決燃眉之急的同時，更加希望能從根源上解決隔幾年就來一次“氣荒”問題。
于是這份責(zé)任劃分更加明確、指標要求更加具體、懲戒措施更加嚴厲的文件應(yīng)運而生。
筆者看來，該文件的出臺，對業(yè)內(nèi)各方的影響可謂幾家歡喜幾家愁：對于供氣企業(yè)，利好更多；對于城燃企業(yè)，可能會危及特許經(jīng)營權(quán)；而對地方政府，又多了一份可能嚴厲問責(zé)的擔子。
20、關(guān)于做好2018年降成本重點工作的通知
發(fā)文者：國家發(fā)改委、工信部、財政部、人民銀行 4部委
發(fā)文時間：2018年4月28日
政策要點：
（1）合理降低用能成本：深化電力、天然氣價格改革。
（2）一般工商業(yè)電價平均降低10%。（對分布式能源等氣電是負面影響）
（3）支持有條件的企業(yè)自建分布式能源，支持新能源發(fā)電與用能企業(yè)就近就地進行交易。（此分布式包含光、風(fēng)、天然氣、生物質(zhì)等，“就近就地交易”是利好）
（4）指導(dǎo)地方加強省內(nèi)天然氣管道運輸和配氣價格監(jiān)管。
點評：
本文件是國家“三去一降一補”政策中“一降”的具體體現(xiàn)，一句話概括就是“降低企業(yè)、特別實體經(jīng)濟的成本”，降低用能成本是其中一項內(nèi)容。
對天然氣行業(yè)而言，本文件直接影響不大，具體提到的只有上面第（4）條。但是對電力行業(yè)的要求比較多，比較具體。電和氣的相關(guān)性，越來越大，電的變化，對氣會有間接影響。
21、關(guān)于理順居民用氣門站價格的通知
發(fā)文者：國家發(fā)改委
發(fā)文時間：2018年5月25日
政策要點：
（1）居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理（非居民用氣已于2015年11月做此調(diào)整）。
（2）居民和非居民并軌：門站價相同，此次最大調(diào)整幅度原則上不超過每千立方米350元。
（3）鼓勵季節(jié)性差價和上海/重慶天然氣交易中心市場化定價。
（4）終端民用氣售價調(diào)整原則：主要針對一檔氣價；不能超過本省門站價上調(diào)幅度；不能超過0.35元/方。
點評：
本政策是中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的3號價格改革和13號油氣行業(yè)體制改革文件的落地政策，是持續(xù)近10年天然氣價格改革的最新進展。
門站價分為民用和非民用執(zhí)行多年，行業(yè)詬病頗多。但這次真的并軌了，業(yè)內(nèi)看法不一，有支持的，認為雖然是短期漲價，但長遠看利于行業(yè)發(fā)展；有吐槽的，認為天然氣價改就是上游變著法兒漲價。
筆者更認同前者，長遠來看，即使是對下游城燃公司，門站價并軌也是利大于弊。
22、關(guān)于印發(fā)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知
發(fā)文者：國務(wù)院
發(fā)文時間：2018年6月27日
政策要點：
（1）四個重點：重點防控污染因子是PM2.5；重點區(qū)域為京津冀及周邊、長三角、汾渭平原；重點時段是秋冬季；重點行業(yè)和領(lǐng)域有鋼鐵、火電、建材等行業(yè)，“散亂污”企業(yè)、散煤、柴油貨車、揚塵治理等領(lǐng)域。
（2）優(yōu)化四大結(jié)構(gòu)：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)。
（3）強化四項支撐：環(huán)保執(zhí)法督察、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、科技創(chuàng)新、宣傳引導(dǎo)。
（4）實現(xiàn)四個明顯：降低PM2.5濃度、減少重污染天數(shù)、改善大氣環(huán)境質(zhì)量、增強人民的藍天幸福感。
點評：
本文件是2013年“大氣十條”的升級版，是國家領(lǐng)導(dǎo)人“兩山”理論在大氣治理領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件，是環(huán)?？诘恼撸皇悄茉纯诘?。能源、天然氣都只是其中的一個方面。
但這份文件對天然氣行業(yè)的影響巨大且深遠。打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的底層邏輯是：減少煤炭消費總量、用清潔能源來填補缺口。據(jù)本文件，清潔能源包括天然氣、水、核、風(fēng)、光、生物質(zhì)、地?zé)?、煤炭清潔利用等，這里面，具備全國性、全年性、大量替代煤炭條件的能源也就是天然氣了。所以，環(huán)保將是未來5年天然氣行業(yè)快速發(fā)展的第一推動力。
2017年冬季“氣荒”，使得各級政府和客戶對天然氣的保供能力心存疑慮，所以，本文件有關(guān)天然氣的很多提法，相比之前的行業(yè)政策，更加謹慎。
減的煤，能有多少變成氣，關(guān)鍵在于天然氣行業(yè)能否讓各級政府和客戶重拾信心，消除“氣荒”對天然氣供應(yīng)和價格的負面預(yù)期。
筆者建議，天然氣行業(yè)從業(yè)者，特別是戰(zhàn)略、市場開拓、項目開發(fā)相關(guān)崗位的同仁，一定要認真研讀。它的管轄期到2020年，彼時，如果環(huán)保目標還未實現(xiàn)，還會有新的“十條”出來。環(huán)保，是長期國策。
23、油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（公開征求意見稿）
發(fā)文者：國家發(fā)改委、國家能源局
發(fā)文時間：2018年8月3日
政策要點：
（1）設(shè)施開放前提：保障現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務(wù)并具備剩余能力。
（2）本辦法所有內(nèi)容都不適用于城鎮(zhèn)燃氣設(shè)施。
（3）要求開放的設(shè)施：天然氣管道（國家長輸管線、省管網(wǎng)、各地自建輸氣支線等），液化天然氣接收站，地下儲氣庫。
（4） 可申請開放設(shè)施的用戶：天然氣生產(chǎn)企業(yè)（包括煤制氣等非常規(guī)天然氣）、城鎮(zhèn)燃氣、貿(mào)易商、燃氣電廠、大工業(yè)用戶。
（5）責(zé)任主體：油氣管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)（主要就是三大油、各省網(wǎng)公司，少量支線和接收站的地方業(yè)主單位）。
（6） 應(yīng)當對油氣管網(wǎng)設(shè)施的運營業(yè)務(wù)實行獨立核算，推進油氣管網(wǎng)設(shè)施獨立運營。
（7）不得以統(tǒng)購統(tǒng)銷等名義拒絕開放油氣管網(wǎng)設(shè)施。
（8）以熱量作為貿(mào)易結(jié)算依據(jù)。
（9）可優(yōu)先享受開放服務(wù)的兩類資源：需承擔重大應(yīng)急保供責(zé)任的油氣資源；列入煤炭深加工產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的煤制天然氣、煤制油等油氣資源
點評：
國家能源局2014年就出臺了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，但實際開放量極少，進展緩慢。
在3號和13號文件之后，在2017年冬季“氣荒”之后，設(shè)施開放迫在眉睫，才有了match這份新“辦法”。
截止目前，至少中海油已經(jīng)明確將會拿出接收站“窗口期”在上海交易中心公開交易。設(shè)施開放，邁出了實質(zhì)性的一步。
特別提醒：本文依據(jù)的是“征求意見稿”，正式稿還未發(fā)布。
24、關(guān)于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見
發(fā)文者：國務(wù)院
發(fā)文時間：2018年9月5日
政策要點：
（1）天然氣地位最新權(quán)威界定：天然氣是優(yōu)質(zhì)高效、綠色清潔的低碳能源。加快天然氣開發(fā)利用，促進協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，是我國推進能源生產(chǎn)和消費革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系的重要路徑。
（2）三條基本原則：一、產(chǎn)供儲銷，協(xié)調(diào)發(fā)展；二、規(guī)劃統(tǒng)籌，市場主導(dǎo)；三、有序施策，保障民生。
（3）十條具體措施。（詳見文件原文）
（4）一些重要提法：對“煤改氣”強調(diào)“以氣定改”；對北方清潔供暖強調(diào)“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜油則油”；提出2020年國產(chǎn)氣的目標是2000億方；修訂《城鎮(zhèn)燃氣設(shè)計規(guī)范》；環(huán)渤海地區(qū)LNG儲運體系實施方案的各項目要加快落地；天然氣供應(yīng)要“全面實行天然氣購銷合同制度”；加大中央財政的補貼和支持力度；新增天然氣量“優(yōu)先用于城鎮(zhèn)居民生活用氣和大氣污染嚴重地區(qū)冬季取暖散煤替代”；鼓勵用戶自主選擇資源方、供氣路徑及形式；建立天然氣保供成本合理分攤機制，相應(yīng)應(yīng)急支出由保供不力的相關(guān)責(zé)任方全額承擔，參與保供的第三方企業(yè)可獲得合理收益（最后這條是新提法）。
點評：
本文件的具體內(nèi)容大多是已下發(fā)的專項政策的集成和匯總，全新的提法不多，主要是從國務(wù)院的高度再次強調(diào)各部門及各地方政府分工和責(zé)任。
由國務(wù)院發(fā)文，強調(diào)天然氣“協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展”，足以說明國家對“保民生”、“保供暖”的重視程度，也說明天然氣在國家能源結(jié)構(gòu)中的地位日益重要。
文件只有4頁，不到五千字，建議業(yè)內(nèi)同仁認真研讀原文。
以下為天然氣改革路徑分析：
一、已有改革政策要點分析
改革力度和節(jié)奏逐步加快。政策出臺的密集程度逐年增加：2015年3項，2016年8項（6項為“十三五”規(guī)劃），2017年6項，2018年前9月6項。2016年是“十三五”的開局之年，剔除6項規(guī)劃，改革文件僅有2項。2017和2018年，在中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)13號“油氣體制改革若干意見”之后，天然氣行業(yè)改革進入快車道，政策密集出臺。
價改是重頭戲和關(guān)鍵抓手。上表24項政策從內(nèi)容來看：價格專題11項，“十三五”發(fā)展規(guī)劃6項，行業(yè)綜合政策5項，儲氣調(diào)峰和設(shè)施開放2項。僅從文件數(shù)量上，就可見天然氣價改的重要性。
改革的總體思路是“市場化”和“管住中間，放開兩頭”。從氣源價格看，2011年開始試行門站價制度，定價方法從“成本加成法”變?yōu)椤笆袌鰞艋刂捣ā保?015年非居用氣“存量氣”和“增量氣”并軌，最高門站價改為基準門站價；2018年居民和非居用氣并軌，都實行可浮動的基準門站價制度。
目前，國家對氣源側(cè)的價格管制僅限于管道氣源，且是“合同量”。對海氣、接收站進口氣、非常規(guī)氣、液廠氣、直供氣、管道氣“額外量”，價格由市場決定，鼓勵在上海、重慶等交易中心形成市場價格。
銷售側(cè)價格，目前還是以各地政府定價為主，但也主要是控制民、商、交通等價格。工業(yè)氣價，隨著點供直供的競爭日增，已逐步市場化。
氣源端和銷售端價格管制的放開，體現(xiàn)的是“市場化”和“放開兩頭”，“管住中間”體現(xiàn)在對各級管網(wǎng)輸配價格日益嚴格的監(jiān)管。
2016年，出臺針對長輸管線的7號“價格管理辦法”和“成本監(jiān)審辦法”，同時5號文件要求各省制定針對省網(wǎng)和城燃輸配氣價的管理辦法。2017年，國家公布長輸管線管輸費價格表（17號文件），并一再督促各省盡快出臺政策，降低省內(nèi)輸配氣價（14、16號文件）。
截止目前，用氣大省都出臺了地方政策，省網(wǎng)的管輸費普遍下調(diào)，都在2毛錢左右，城燃的售氣價和收益率正在通過成本監(jiān)審和反壟斷加以監(jiān)管。
儲氣調(diào)峰和設(shè)施開放進入實質(zhì)性階段。這兩件事兒，2014年就有正式文件下發(fā)，但都沒啥進展，根本原因是經(jīng)濟性差和上游的壟斷慣性。經(jīng)過2017年的氣荒，特別是中國進入新時代，中央政府的權(quán)威性和政策執(zhí)行力度大大加強。于是2018年分別出了新的政策（19號、23號文件），這次文件一出，相關(guān)主體馬上開始行動：三大油、地方政府、大型城燃紛紛披露我已經(jīng)有了多少儲氣能力，我已經(jīng)計劃建設(shè)多少儲氣能力，差不多每周都能看到新的擬建沿海接收站和大型內(nèi)陸LNG儲氣設(shè)施的新聞；設(shè)施開放，中海油已經(jīng)走出了接收站開放的實質(zhì)性一步；長輸管線開放，暫時還沒消息，應(yīng)該是等“國家管網(wǎng)”的事兒定了再說。
成本監(jiān)審和反壟斷成為常態(tài)。在“管住中間”的思路下，加上天然氣管道的自然壟斷屬性，國家明確把城燃管道定性為“網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)”，要加強成本監(jiān)審、價格監(jiān)管。從國家層面看，十五年前，幾乎不管天然氣的事兒；十年前，幾乎不管城燃的事兒；五年前，關(guān)注度日益增加，但主要還是在上游環(huán)節(jié)；現(xiàn)在，對上中下游各環(huán)節(jié)，都開始重點關(guān)注。在特許經(jīng)營制度下“野蠻生長”快速發(fā)展了20年的城市燃氣行業(yè)，現(xiàn)在已經(jīng)進入國家層面重點管理的行業(yè)之一。這是所有城燃同仁要認真面對的客觀事實。
二、未來改革方向預(yù)測
我國天然氣行業(yè)發(fā)展面臨的主要問題：天然氣產(chǎn)供儲銷體系還不完備，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡不充分問題較為突出，主要是：
（1）國內(nèi)產(chǎn)量增速低于消費增速
（2）進口多元化有待加強
（3）消費結(jié)構(gòu)不盡合理
（4）基礎(chǔ)設(shè)施存在短板
（5）儲氣能力嚴重不足
（6）互聯(lián)互通程度不夠
（7）市場化價格機制未充分形成
（8）應(yīng)急保障機制不完善
（9）設(shè)施建設(shè)運營存在安全風(fēng)險等。
上面這九大問題，是上表24號文件——國務(wù)院剛剛下發(fā)的《關(guān)于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》中第一段的原文表述，最新的權(quán)威判斷。
知道了國家對現(xiàn)狀問題的界定，結(jié)合歷史政策脈絡(luò)梳理，筆者預(yù)測未來天然行業(yè)改革方向如下：
（1）市場化還是堅定不移的大方向，“放開兩頭，管住中間”仍然是總體思路。
（2）價改仍然是重頭戲和關(guān)鍵抓手。這是對應(yīng)上述問題（7）。可能的措施有：門站環(huán)節(jié)氣源價格和管輸費完全分開；非居民氣價在氣源側(cè)和銷售側(cè)都完全放開，由市場競爭定價，或者與上海等交易中心價格掛鉤。如果真的按此實行，那整個行業(yè)都要重視合同氣量，未來不管是量，還是價，只有簽在合同里的才有保障，甚至這么多年都沒有實際執(zhí)行過的“照付不議”條款，也有可能動真的了。
（3）國產(chǎn)氣源勘探開發(fā)力度加大，投資主體管制放松。這是對應(yīng)上述問題（1）。天然氣要成為主體能源之一，從國家能源安全的角度看，一定要解決進口比例過高的問題?？赡艿拇胧┍容^簡單：強壓三大油加大開發(fā)投入，包括常規(guī)和非常規(guī)天然氣。近日，中石油召開董事會，國務(wù)院派專員出席，中石油董事長表態(tài)將會用“超常規(guī)”的力度加大國產(chǎn)油氣資源開發(fā)。至于吸引各方資本參與油氣勘探和開發(fā)，鼓勵投資主體多元化，個人認為，政策還是會出，但實際效果有多少，值得觀察。更可能的是結(jié)合國企改革、混改，非國有資本以投資方的角色參與，很難拿到控制權(quán)。當然，對于有資金、技術(shù)或者其他資源優(yōu)勢的非國有資本，是個不錯的機會。參與上游開發(fā)，投入大，風(fēng)險高，但回報也很可觀。
（4）LNG接收站、進口商的主體管制逐步放松。這是應(yīng)對上述問題（2）。進口多元化，核心是接收站，已有新奧、廣匯、九豐建站，中海油也將“窗口期”公開交易，未來應(yīng)該只會更寬松。氣源國的多元化，除了傳統(tǒng)的中西亞、澳大利亞、南亞等，原本寄望于美俄，現(xiàn)在主要靠俄羅斯了。國家在非洲也投入了大量資源，但目前還看不到明顯的氣源地。
（5）成立國家管網(wǎng)公司，嚴格考核儲調(diào)責(zé)任。這是應(yīng)對上述問題（4）（5）（6）（8）的。塞翁失馬焉知非福，2017年的氣荒，讓儲氣調(diào)峰、管網(wǎng)建設(shè)、互聯(lián)互通等問題得到前所未有的重視。國家用強力行政手段來推動市場推不動的東西，來要求央企和地方政府承擔責(zé)任，來打破壟斷和各自為政。不評論這種做法的合理性，但效果一定好。未來3-5年，將會掀起天然氣“基建高潮”，對行業(yè)長遠發(fā)展，肯定是好事兒。
（6）發(fā)電和工業(yè)用氣相關(guān)政策會更有利于用戶而不是供氣方。這是應(yīng)對問題（3）的。消費結(jié)構(gòu)不合理，直白說就是京津冀冬季用氣量太大，季節(jié)峰谷差太大。解決的辦法，“削峰”是不可能的，這個峰還會繼續(xù)增加，那就只?！疤罟取绷?，增加全國性夏季用氣量。從體量上看，能和北方采暖用氣平衡的只有發(fā)電和工業(yè)了。
（7）更加重視安全管理。這是應(yīng)對問題（9）的。筆者沒有直接從事過安全管理工作，不敢亂講。直觀感覺，相比煤炭、鋼鐵、化工等行業(yè)，天然氣行業(yè)的上游三大油和下游城燃公司的整理安全管理水平不錯。但這幾年很多行業(yè)新進入者和“農(nóng)村煤改氣”，安全問題不容樂觀。安全，是我們這個行業(yè)生存的底線，希望大家都能真的重視。
三、幾點隱憂
關(guān)于國家管網(wǎng)公司。從電力行業(yè)改革的經(jīng)驗來看，兩大電網(wǎng)公司成了產(chǎn)業(yè)鏈上的最強勢者，輸配側(cè)到終端銷售側(cè)都在其掌控之下，發(fā)電側(cè)雖然已充分競爭，但終端市場并不能分享到太多紅利?，F(xiàn)在，國家又花很大的行政力度來“革電網(wǎng)的命”。如果大一統(tǒng)的天然氣國家管網(wǎng)公司，不能真的做到“公平透明開放”，那一定會走向電網(wǎng)的老路，氣源方和市場端都得仰其鼻息過日子。
關(guān)于基建“大躍進”。前述9大問題，至少6條和基礎(chǔ)設(shè)施直接相關(guān)，特別是儲調(diào)設(shè)施，要求到2020年能力達標。這么短的時間內(nèi)，這么大量的工程建設(shè)，必然是“超常規(guī)”、“大躍進”。工程質(zhì)量能否保證，令人擔憂。另外，2020或2022之后，會不會出現(xiàn)大量設(shè)施閑置浪費，也不好說。
關(guān)于強力行政手段和市場化。天然氣改革大方向是“市場化”，但現(xiàn)實卻是通過越來越強的行政手段來推進市場化進程，這樣會掩蓋很多市場本身存在的問題，比如經(jīng)濟性。如果，有一天行政手段放松，這個“市場化”還能維持嗎？
希望筆者是杞人憂天，相信高層改革設(shè)計者一定能夠避免這些問題的發(fā)生，或者想好了應(yīng)對的辦法。
雖然，天然氣行業(yè)面臨著諸多問題和困難，但未來5年，一定是快速發(fā)展的“黃金期”，也是行業(yè)改革的“關(guān)鍵期”。
按照國家能源戰(zhàn)略，2030年我國天然氣消費量至少在5000億方/年的規(guī)模。祝愿成真！
